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“小辮子”是這樣被抓住的

发布时间:2018-02-28 14:49:06
來源:廣州審計通訊
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(特約評論員)

 

一、審查範圍雜且廣

1. 項目概況

 M市市委的委托,對XXXMZ局局長、黨委書記期間經濟責任審計 YYYMZ局黨委書記期間經濟責任審計。

Z局主管全市市場監督管理,其主要職責包括:市場主體的登記注冊和監督管理,規範和維護市場經營秩序,監督管理市場交易、網絡商品交易及有關服務行爲,監督管理流通領域商品質量,監督管理流通環節食品安全,查處違法直銷和傳銷案件,監督管理經紀人、經紀機構及經紀活動,實施合同行政監督管理、商標管理及商標侵權行爲查處,協調全市牲畜屠宰和肉品流通管理等。

2. 審計思路

Z局業務範圍廣、機構和人員衆多,對其領導幹部經濟責任審計,如果僅限于財政收支活動,顯然無法客觀、全面評價職責履行情況。通過摸查與研究,審計組抓住Z局最重要的職能--行政執法和行政許可,結合經濟責任審計需重點開展的黨風廉政情況,大膽探索,确定了全面运用计算机技术分析、评价职责履行情况的審計思路。

3. 審查數據

Z局信息化程度高,依托國家金信工程,Z局建立了金信系統,集成了綜合執法系統注冊登記系統市場監管系統商標監管系統扣押物資管理系統“12315系統10多个子系統,数据库服务器采用类Unix操作系統,数据库为DB2 V8.2。截止此審計項目開展時,Z部門在6年來共查處全市各類經濟違法案件約7.9萬件,案值42.9億元,罰沒9.1億元。審計組主要關注綜合執法數據庫注冊登記數據庫扣押物資管理數據庫,其電子數據量約爲600GB

4. 審計事項:

專業審計

業務分類

審計事項

備注

黨政部門主要負責人經濟責任審計

對直接分管部門和所屬單位監管情況

行政執法合規性

新增

行政執法規範性

新增

行政執法程序正當性--立案時間過長

新增

行政執法程序正當性--超期扣查封、押暫扣物資

新增

行政執法效益性--罰沒物資處理時間過長

新增

行政許可合規性

新增

黨風廉政執行情況--未按規定清理經濟實體

新增

黨風廉政執行情況--Z部門人員參與企業經營

新增

 

    二、計算機技術鎖疑點

    (一)審計准備

    1. 开展信息系統调查

    信息系統调查结果显示,Z局“金信系統”集成了10多个子系統,数据库为DB2 V8.2。审计人员根据审计方案要求,重点关注“綜合執法系統”、“注冊登記系統”、“扣押物资管理”等子系統,并获取了相关的电子数据。

    2. 了解業務流程,確定審計重點

審計人員通過座談,查閱資料等方式,了解Z部門開展行政執法和行政許可的流程,並根據相關法律法規確定了審計的重點。

1)審計人員將Z部門行政執法的審計方向鎖定在三個方面(詳見圖1)。一是執法的合規性,主要審查是否存在違反法律規定對案件當事人減輕處罰的情況;二是執法的規範性,主要審查對違法事實、性質、情節及社會危害程度等因素基本相似的行政違法行爲所適用的法律依據、處罰種類和幅度是否基本相同;三是執法程序是否合法、正當,主要審查暫扣、查封物資的處理是否違反《中華人民共和國行政強制執行法》的相關規定、立案時間是否符合相關法規的規定等,罰沒物資的處理是否符合相關文件的規定等。

工商执法审计1-无填充色

 

1 Z部門行政執法流程及審計關注點

2)審計人員將Z部门行政许可的审计方向锁定在企业核准登记方面(详见圖2),主要審查是否存在企業注冊登記時的經營範圍中屬于法律、行政法規或者國務院決定規定在登記前須經批准的項目,在未取得相關行政許可的情況下由Z局核准登記。


2 企業核准登記流程及審計關注點

 

    3. 利用計算機技術,准確鎖定審計疑點

    在有限的現場審計期限內,顯然無法完成近8万件执法案件的审计,审计组决定利用计算机技术,逐步縮小执法案件审计范围。首先,从数据库中提取超出法律规定幅度进行处罚的案件,然后按照案件性质和所占金额进行分类汇总,具体过程见圖3。根据圖3的結果,鎖定虛假出資案件、廣告違法案件、公平交易案件作爲重點審計對象。其他案件中進一步抽取違法金額較大的案件作爲審計對象。

逐步縮小审计范围1-无填充色

3 逐步縮小Z部门执法案件审计范围示意圖

 

    (二)審計項目實施

    1.審計事項--行政執法合規性

    1)计算机審計思路

   Z部門在行政執法过程中,可能存在超出行政处罚自由裁量权的标准,對违法当事人做出不符合法律法规的处罚。审计人员根据圖2中篩選出來的132宗案件,抽選違法金額較大的案件,查看案件終結報告和行政處罰決定書,最終篩選出違反法律規定減輕處罰的案件。

    2)計算機審計方法

从数据库中篩選所有超出法律規定範圍處罰的行政處罰案件數據,包括案件的基本信息,案件违法类型信息等,执行界面参考圖4

E:\2017年第4期\发印厂\4業務探討\电算化审计如何抓住了“小辫子”\image009.png

4 篩選所有超出法律規定範圍處罰的行政處罰案件數據

 

  3)審計結論及法律法規

    I 未按規定沒收違法所得

201012月,Z下屬某分局辦理AAA有限公司向未取得危險化學品許可證的BBB建築材料有限公司銷售危險化學品一案,AAA公司違法所得328 511.91元,某分局僅作出罰款25萬元的行政處罰,未根據《危險化學品安全管理條例》規定,沒收AAA公司違法所得328 511.91元,並處以違法所得1倍以上5倍以下罰款。

    II)在法定幅度以下減輕處罰

    審計抽查發現,201212月,Z局下屬某分局辦理某投资有限公司发布违法广告一案,报经XXX局長審批同意,對某投資有限公司在法定幅度以下減輕處罰。

    2.審計事項--行政執法規範性

    1)计算机審計思路

2的篩選結果表明,無論從案件數量還是違法資金量,虛假出資案件都是審計人員的重點關注對象。通過查閱大量Z部門行政處罰決定書,審計人員發現虛假出資案件違法情節基本相同,都是出資資金未進入驗資戶或者進入驗資戶後很快被抽走,違法企業的處理方式要麽補足注冊資本,要麽進行減資,拒不改正的企業按規定移交公安刑事處理。此類案件違法事實、性質、情節及社會危害程度等因素基本相同或者相似,根據《D省規範行政處罰自由裁量權規定第九條“行使行政處罰自由裁量權,對事實、性質、情節、社會危害程度等因素相同或者相似的違法行爲,所適用的處罰種類和幅度應當基本相同”規定,對虛假出資案件的處罰也應該大致相同。審計人員從執法的規範性角度對虛假出資案件進行審計。

    2)計算機審計方法

    I)從“t_級別之外處罰”表中篩選所有虛假出資案件數據

    II)計算罰款金額占違法金額的比例

    Select案件編號, 案件名稱, 當事人名稱, 立案日期, 結案日期, 線索來源, 處罰機構, 案件狀態, 違法經營額, 罰款金額, 罰款金額/違法經營額 as罰款比例,違法經營額*0.05 as法律规定最低处罚罰款金額。

    3)審計結論及法律法規

全市Z系統2010年至2014年辦理的低于法定最低限度处罚(为虚报资本金额的5%)的虛假出資案件34宗,執法尺度不一致:32宗案件在事實、性質、情節及社會危害程度等因素基本相同或者相似的情況下,5宗案件未予行政處罰,27宗案件罰款金額占虚报资本金额的比例从0.1%2.86%不等;另有2宗案件存在拒不改正等严重违法情节,但仍减轻处罚,罰款金額占虚报资本金额的比例分别只有0.2%2.5%。與D省規範行政處罰自由裁量權規定第九條“行使行政處罰自由裁量權,對事實、性質、情節、社會危害程度等因素相同或者相似的違法行爲,所適用的處罰種類和幅度應當基本相同”的規定不符。

    3.審計事項--立案時間過長

    1)计算机審計思路

根據《XX行政管理機關行政處罰程序規定第十七條“行政管理機關應當自收到投訴、申訴、舉報、其他機關移送、上級機關交辦的材料之日起七個工作日內予以核查,並決定是否立案;特殊情況下,可以延長至十五個工作日內決定是否立案。”的規定,審計人員審查M市立案時間是否符合Z行政管理總局的要求。

    2)計算機審計方法

根据接到线索日期和正式立案日期进行对比,从数据库中筛选出立案時間過長的案件。执行界面见圖5


E:\2017年第4期\发印厂\4業務探討\电算化审计如何抓住了“小辫子”\image015.png

 

5 从数据库中筛选立案時間過長的案件

   3)審計結論及法律法規

    Z局自收到投訴、申訴、舉報等材料,超出國家Z行政管理總局規定的15個工作日期限立案的共817宗案件,占總立案宗數1.37%,其中最長立案時間達到604日。與Z行政管理機關行政處罰程序規定 (國家Z行政管理總局令第28) 第十七條“Z行政管理機關應當自收到投訴、申訴、舉報、其他機關移送、上級機關交辦的材料之日起七個工作日內予以核查,並決定是否立案;特殊情況下,可以延長至十五個工作日內決定是否立案。”的規定不符。

    4.審計事項--超期扣查封、押暫扣物資

    1)计算机審計思路

    Z部門在行政執法时,会根据情况采取查封或扣押与違法行爲相關物資的強制措施,根據201211日開始施行的《中華人民共和國行政強制執行法》中华人民共和国主席令第四十九號)第二十五條規定“查封、扣押的期限不得超過三十日;情況複雜的,經行政機關負責人批准,可以延長,但是延長期限不得超過三十日。法律、行政法規另有規定的除外。”,審計人員依據上述規定,從“查封、扣押物資處理表”中篩選解凍日期和扣押、查封日期相差60天以上的物資,對Z部門是否存在超期扣押物資行爲進行審計。

2)計算機審計方法

從數據庫中篩選出扣押查封日期在201211日之後且未解凍的,解凍日期超出扣押查封日期60天以上的物資。

    3)審計結論及法律法規

審計抽查全市Z系統6年間7 589宗案件,發現暫扣或查封物資超期扣押共632宗、涉及物品640 611件,占抽查案件宗數的8.33%,由于超期扣押,全市Z系統被提起行政诉讼共8宗案件,最終全部敗訴。

超期扣押物资-去掉单位信息

6 超期扣押物资审计结果截圖

     5.審計事項--罰沒物資處理時間過長

    1)计算机審計思路

    D省行政執法机关没收物品处理暂行办法》第十一条规定:“行政執法机关以及财政部门要根据没收物品处理原则,按照职能分工,积极配合,加快没收物品处理速度,提高公物仓运作效率,有效防止没收物品老化、损坏、变质、贬值、避免造成國家财产损失。”审计人员通过编写SQL语句,计算罰沒物资从开出行政处罚决定书到物资出库所耗费的时间。

    2)計算機審計方法

     ①計算物資平均處理時間

     ②提取物資處理時間大于1000天數據

    3)審計結論及法律法規

2009年至2014年,Z系統罰沒物资处理时间平均为471天,全市罰沒物资处理时间大于1000天的共780宗案件、964 862件物品,占物資處理案件的4.18%

    6.審計事項--行政許可合規性

    1)计算机審計思路

    根據《中华人民共和国公司登记管理条例》,Z行政管理机关是公司登记机关。公司申请登记的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的,应当在申请登记前报经國家有关部门批准,并向公司登记机关提交有关批准文件。审计组通过将Z部门信息系統中企业开业时涉及行政许可的经营项目信息与系統中记录的企业行政许可信息进行比对,审查是否存在企业在未取得相关行政许可的情况下由Z局核准登記。

    2)計算機審計方法

    第一步:將企業登記信息表和經營項目許可指引表通過開業經營範圍與經營項目模糊匹配關聯,初步生成企業需行政許可經營項目。

    第二步:將企業需許可經營項目和企業許可信息表通過企業主體編碼關聯,初步獲得未取得行政許可核准登記企業信息。

    第三步:對上一步驟結果通過查詢電子檔案進行簡單確認,發現某些經營範圍如“保險”、“旅遊”、“酒類零售”等,實際上是有相關許可,而Z部门工作人员未录入系統。对上述类型的经营范围排除,初步确定“禽畜饲养”、“股权投资”、“美甲服务”作为抽查重点。

    第四步:以“禽畜飼養”爲例,先將企業登記信息表和企業許可信息表通過企業主體編碼關聯,然後篩選開業經營範圍包含“飼養”並剔除一些包含特殊字眼的記錄。對結果通過查詢電子檔案進行簡單確認後,發給被審計單位主管部門取證落實。

    3)審計結論及法律法規

審計抽查全市Z系統200910月至2013年核准登記禽畜飼養經營項目的35家企業,發現其中19家企業未取得動物防疫條件合格證。

    上述行爲不符合《中华人民共和国动物防疫法》第二十条的“兴办动物饲养场(养殖小区)和隔离场所,动物屠宰加工场所,以及动物和动物产品无害化处理场所,……需要辦理工商登记的,申请人凭动物防疫条件合格证向Z行政管理部门申请辦理登记注册手续。”的規定。

    7.審計事項--未按規定清理經濟實體

    1)计算机審計思路

90年代初期,Z系統利用职责便利开办经济实体获利是普遍现象。1999年,《中共M市委辦公廳、M市人民政府辦公廳關于印發〈M市黨政機關與所辦經濟實體和管理的直屬企業脫鈎工和分類處理實施方案〉及兩個配套文件的通知》要求各部門徹底清理開辦的經濟實體,實行政企分開。審計組最初讓Z部門自己填報未脫鈎經濟實體清單,Z部門以年代久遠,人手更換頻繁爲由,未提供名单给审计组。审计人员决定利用计算机技术,从“注冊登記系統”企业登记信息表中查询企业名称和经营范围带有与Z部門業務相關字眼的企業,如包含“企業服務”、“工商登記”、“年檢”、“企業注冊”、“企業管理”等,然後查閱企業工商登記檔案進一步跟進落實。

 

    2)計算機審計方法

第一步:查詢企業登記信息表中企業名稱和經營範圍帶有與ZZZ部門業務相關字眼的企業主體,如包含“企業服務”、“工商登記”、“年檢”、“企業注冊”、“企業管理”等,初步查出疑似ZZZ部門開辦的經濟實體。

第二步L柵除企业名称含个人色彩较浓的经济实体。审计组再调阅余下企业的工商登记档案,并到Z部門各分局取證落實。

    3)審計結論及法律法規

截至20144月,Z局仍未按规定辦理局本部及下属分局开办的M市某發展總公司等4家經濟實體的脫鈎手續。其中:某發展總公司和某實業發展有限公司于2007年被吊銷營業執照但至今未清理完債權債務,某實業發展有限公司有90人(公務員39人、事業編制27人、依公管理人員24人)目前未退還股金合計13.71萬元;A區某企業發展服務公司仍在經營,A區分局于2008年至2009年在該公司列支辦公樓北面工程款21.05萬元;某发展总公司保税区公司未提供相关经营和财务资料。除某发展总公司保税区公司外,其余三家公司截至20156月的淨資産合計760.96萬元。

上述行爲不符合M市市直党政机关事业单位资产清理工作领导小组办公室印发的《关于做好市直党政机关事业单位资产处置簣D忧孔什管理的通知》“二、处置意见…… 1.對行政單位對外投資資産的處置(1)所办的经济实体按市委辦公廳、市政府办公厅《关于印发〈M市黨政機關與所辦經濟實體和管理的直屬企業脫鈎工作分類處理實施方案〉及兩個配套文件的通知》的規定處置”、中共M市委辦公廳、M市人民政府辦公廳印發的《M市黨政機關與所辦經濟實體和管理的直屬企業脫鈎工和分類處理實施方案》第五點“五、組織領導和實施步驟……第一步:前期清理各黨政機關對所辦經濟實體和管理直屬企業的資産、債權債務、人員和生産經營等情況進行前期清理……”的規定。

    8.審計事項--Z部門人員參與企業經營

    1)计算机審計思路

根據《公务员法》、國家Z總局《關于開展Z部門幹部違規參與企業經營活動檢查的通知》等要求,Z部門工作人員不准參加企業市場主體的經營活動。通過從Z局人事部門提取整理Z系統工作人员信息和从工商登记注册系統提取企业股东信息,将两者信息通过身份证號码进行关联,筛选出Z部門人員參與企業經營的数据。

    2)計算機審計方法

第一步:將Z系統工作人员信息表和工商登记股东信息表通过身份证號码关联,初步查出Z部門工作人員參與市場主體經營的疑點線索。

第二步:將上述查詢結果提交給被審計單位人事部門和工商登記部門確認,排除掉已經注銷的市場主體、已經離職的工作人員等情況。最後鎖定Z部門工作人員在工作期間違規參加經商活動的事實。

    3)審計結論及法律法規

截至 2015 6月,Z局本部及所屬分局有8名工作人员违反國家Z行政管理總局的規定,在Z部門履職期間從事營利性活動。其中,有1人同時任企業法人代表和企業股東,4人任企業股東,3人任個體工商戶經營者。

三、創新做法供借鑒

开展行政執法、行政许可及党风廉政审计,是一个全新的课题,审计组没有现成经验可以借鉴。审计过程中,由于Z局对行政執法具有一定的自由裁量权,對行政執法的合規性、规范性进行审计,难度颇大。审计组与市局法规处、经济责任审计处就行政執法和行政许可的法律法规及如何定责进行深入研究,并就有关事项请示市法制办。

  本次审计,贵在创新審計思路和方法,探索运用大量数字化审计方法对Z局的行政執法、行政许可及党风廉政情况全面、深入地开展分析,取得显著效果发现未按規定沒收違法所得、未按规定辦理行政许可、部分行政处罚不规范、未按規定清理經濟實體、Z人員參與企業經營,立案、扣押物资和罰沒物资处理不规范等问题。有力促進Z局规范行政執法和行政许可、严格遵守党风廉政规定,同时,为审计机关深入开展行政執法部门职责履行情况审计起到有益的参考和借鉴作用。