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规范审计行为 提升审计质量

发布时间:2018-12-04 08:45:12
来源:廣州市審計局法规审理处
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依法审计是审计工作的生命线,规范审计行为,对提高审计质量,防范审计风险,充分发挥审计监督作用具有重要的意义。笔者根据廣州市審計局法规审理处(以下简称“法规处”)本年度审计业务质量检查的情况,对检查中发现的具有代表性和普遍性问题进行剖析,并提出规范的措施与方法,供大家学习讨论。

一、審計程序方面

審計程序合法是審計監督工作實現法治化、規範化的基本要求,也是減少和避免訴訟風險的基本保障,但審計過程中不注意審計程序的情況仍時有發生。在本年度的審計業務質量檢查中發現,被檢查的幾個區審計局均有審計項目未按規定在實施審計三日前送達審計通知書的問題。個別項目甚至出現審計進點一周後,審計通知書才送達到被審計單位的情況。

在執行送達審計通知書這個程序時應注意三點:一是送達日是以被審計單位即受送人簽收的日期爲准,而不是通知書的印發日或交換日;二是“三日”是指三個工作日,不包含起始日和送達日。例如,8月23日(周四)送達,則三日爲8月24、27、28日(8月25、26日爲周末),那麽審計組應在29日或之後開始實施審計;三是例外情形,遇有特殊情況,審計機關可以直接持通知書實施審計,但必須經本級人民政府批准。

二、審計實施方案方面

根據審計准則,審計組須在調查了解被審計單位及其相關情況後編制審計實施方案,審計實施方案的內容主要包括:審計目標、審計範圍、審計內容、重點及審計措施、審計工作要求等。在審計工作中主要存在以下問題:

一是審計調查了解不夠。檢查發現部分項目沒有編制審計調查了解記錄,如在某區的質量檢查中,我們抽查7個審計項目發現其中有5個缺乏審計調查了解記錄。出現這種情況的原因可能有兩個:一種情況是審計組在編制實施方案前可能因爲時間緊等原因根本沒有進行調查了解,或者只是簡單地從互聯網查閱被審計單位的基本情況就當作完成審計調查。缺乏調查,自然也就無法編制審計調查了解記錄。當然也存在一種情況就是審計組在編制實施方案前已經開展了充分地調查,但是忽略了編制調查記錄的工作。

二是實施方案審計內容不全面。如在某經濟責任審計項目中,實施方案中審計分工部分明確了國有資産的采購、管理、使用和處置情況,以及重要項目的投資、建設和管理情況這兩方面事項由誰負責,審計工作底稿也反映了審計人員對這兩個方面事項的審計情況,但實施方案的審計內容卻沒有涵蓋這兩方面的內容。

三是實施方案審計重點不突出或操作性不強。如某經濟責任審計項目的實施方案,確定“基本建設項目的投資建設和管理情況”“政府采購政策執行情況”爲審計內容,但僅反映抽查基本建設項目程序的合法合規性、應政府采購項目是否按規定辦理政府采購手續,並沒有說明究竟要抽查哪個基建項目或政府采購項目,更沒有具體的實施步驟和方法,實施方案審計內容沒有細化,指導性和操作性不強。

四是方案中重要事項調整不規範。隨著審計工作不斷深入和展開,審計組可能遇到了原來沒想到的事項,原先作出的判斷和評估結果可能不恰當,這就需要及時修正並調整審計實施方案。根據審計准則規定,審計實施方案中的審計目標、審計組組長、審計重點、現場審計結束時間的調整應當報經審計機關主要負責人批准。實際工作中,可能會忽略方案的調整手續。如某工程審計項目報告反映的實際審計實施結束時間爲2016年6月30日,比實施方案確定的結束時間6月10日延長了20天,但該項目審計時間的調整沒有按要求辦理報批手續。

出現上述情況的主要原因是部分審計人員對審計實施方案沒有予以重視,僅把編制實施方案當作程序需要,走個形式就算了,甚至有些直接照搬照套其他審計項目的實施方案。所謂“磨刀不誤砍柴功”,審計實施方案是完成審計項目的指南和導向,在審計工作中審計機關應該重視審計實施方案的編制,在進行充分調查了解的基礎上,作好審計調查記錄,編制出有針對性、可操作性強的審計實施方案,並在審計過程中嚴格執行,必要時根據審計需要履行規範的手續調整審計實施方案相關內容。

三、審計文書方面(定性、引用法規及處理等)

(一)引用審計依據不准確。如對某國有企業的財務收支審計項目,審計通知書引用的依據《審計法》第二十條,審計報告則引用《審計法》第十六條作爲審計依據。熟悉《審計法》相關條款的同事們都知道,第十六條是審計機關對本級部門預算執行或下級政府預算執行情況和決算情況進行審計的依據,第二十條才是對國有企業的資産負債損益進行審計監督的依據,該項目的審計報告引用十六條作爲審計國有企業的依據是不准確的。

(二)定性與事實陳述不匹配。如某國有企業財務收支審計項目中反映“以虛假業務轉移公款賬戶資金”問題,在該問題中事實陳述爲“甲公司財務人員劉某某在某年某月通過該公司銀行賬戶分9次提取現金額共計XX萬元,該筆款項取現後以存現的方式存入以蘇某某的個人名義開設的銀行賬戶。據審計組審查發現,提取該筆款項所附憑證資料均爲廣州市A公司委托廣東B工程公司代開的工程發票”,該報告僅陳述了轉移公款存入私人賬戶的事實,但未反映工程發票涉及的業務是否發生,也未陳述該事項在哪一方面不實構成虛假業務,事實陳述不夠清楚,與問題定性不匹配。

(三)定性沒有抓住問題的實質,未全面反映違規事實。如某國有企業資産負債損益審計項目,揭示了“少反映應納稅所得額X千萬元”問題,從該問題的事實陳述來看,該企業在運營過程中少反映利息收入、虛列費用,同時報告相應引用《會計法》關于會計核算方面的條款作定性法規,而該問題定性爲“少反映應納稅所得額”是利息收入、虛列費用行爲導致的結果。此外,該問題的處理意見是向區稅務機關申報補繳納企業所得稅,但沒有引用應申報補繳納企業所得稅的法規。因此,對于這個問題首先要在定性標題上把少反映利息收入、虛列費用的主要問題概括反映出來,然後根據對少反映利息收入、虛列費用問題的處理法規,要求企業按會計法的規定,如實反映企業發生的經濟業務事項,調整以前年度的收益賬務;最後,在處理意見上引用處理法規《中華人民共和國稅收征收管理法》第二十五條:“納稅人必須依照法律、行政法規規定或者稅務機關依照法律、行政法規的規定確定的申報期限、申報內容如實辦理納稅申報”,並據此要求被審計單位申報補繳企業所得稅。

(四)沒有引用定性法規或處理法規。如某區預算執行審計反映“占用上級專項補助資金XX元”的問題,在陳述完事實後,直接根據《中華人民共和國預算法實施條例》第三十八條提出處理意見,從文書格式上看該問題沒有引用定性法規,只有處理法規和處理意見,實際上對于該問題而言,《預算法實施條例》第三十八條更適宜作爲定性法規。

(五)定性法規引用不適當。主要表現爲引用定性法規規範適用範圍不相符、規範責任主體不對應或引用已失效法規等。如某單位財務收支審計項目反映“使用上年結轉XX元未納入預算安排”問題,定性法規引用《印發〈廣州市本級部門預算管理辦法〉的通知》第五條。實際上該項目的被審計單位是區屬單位,而《廣州市本級部門預算管理辦法》第二條明確該辦法適用于財政撥付行政經費和事業經費的廣州市直屬行政事業單位。

又如另一個單位財務收支審計項目同樣反映“使用上年結余XX元未納入預算編排”問題,定性法規引用《中華人民共和國預算法實施條例》第十九條“地方各級政府預算的編制內容:……上一年度結余用于本年度安排的支出”,該條款規範的責任主體是地方各級政府,而該項目被審計單位是區屬單位,因而也是不適用的。

法規的引用還要注意時效性,反映問題不能引用違法違規事實發生時已經失效的法規。“新法優于舊法”,新的規定與舊的規定不一致的,適用新的規定。此外,審計工作中還可能會遇到一種情況,違規事實發生時舊法有效,而審計發現該問題時舊法已經失效且有關部門已出具新法,審計發現的事項無論對舊法還是新法都屬于違法違規,且新法與舊法在條款陳述中基本一致,那麽在報告中可引用新法條款作爲依據。

(六)處理意見不適當。主要表現有以審計建議代替審計處理意見、處理意見與處理法規不相匹配。如某雙到資金審計項目,在報告中反映“違規使用扶貧資金”“農村專業合作社無實際出資、未實際運作”“大額使用現金”“建設項目未執行相關程序”等問題,直接在主要發現問題部分向被審計單位提出建議,以審計建議替代了審計處理意見。

(七)處理依據引用不適當。主要表現有:一是出具審計決定書時未遵循定性法規與處理法規相分離的原則。如某審計決定書中“關于應收未收水資源費XX元問題的處理”,決定書直接根據定性法規《水資源費征收使用管理辦法》第二條關于水資源費納入財政預算管理和《廣州市非稅收入管理辦法》第十條關于非稅收入執收單位應收盡收的規定,作出應及時追收水資源費XX元的決定。處理依據不適當,該問題適合引用《財政違法行爲處罰處分條例》第三條或《廣州市非稅收入管理辦法》第三十一條關于追收非稅收入(財政收入)的規定。

二是引用沒有明確規定審計機關爲處理、處罰執法主體的法律法規作爲處理依據。如某審計決定書中“代管款未按規定及時核算執行費和執行款問題”等問題,處理法規引用了《最高人民法院關于執行款物管理工作的規定》、《中央政法委、最高人民法院關于規範集中清理執行積案結案標准的通知》、《廣東省高級人民法院關于執行款管理工作的若幹規定(試行)》的相關條款。上述三份文件均未規定審計機關爲執法主體,按照《審計法》第三條第二款和《審計法實施條例》第四十條的規定,對于沒有明確規定審計機關爲處理、處罰執法主體的法律法規,審計機關不得將其作爲審計處理、處罰的依據。

審計決定書具有強制執行力,且有三種救濟途徑,包括提請裁決、申請複議或者提起訴訟,我們審計機關應在法定職權範圍內作出審計決定。目前,我們對財政收支違法行爲的處理法規,主要有《財政違法行爲處罰處分條例》和《廣州市非稅收入管理辦法》;對財務收支違法行爲,如果其他法律法規沒有作出具體的處理處罰規定,審計組可以將《審計法實施條例》第四十九條第一款和《審計法》第四十五條作爲處理處罰法規。總之,在出具審計決定書時,必須有明確的法律法規依據,引用依據應准確、具體、充分、有效。特別要注意,由于審計決定書是沒有爭議的可以被提起訴訟的法律文書,應當引用明確規定審計機關爲處理處罰執法主體的規定作爲審計決定書上發現問題的處理處罰依據。處理處罰意見要具體,可落實,要與所引用的處理處罰依據相匹配。