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對績效審計標准的一點思考

发布时间:2018-02-28 14:54:47
來源:廣州審計通訊
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董學士

2015年底,個人參加了單位赴美國績效審計培訓班,並有幸到美國審計署進行交流。在交流時我方有一個學員問美國同行他們做的項目中有多少個是績效審計項目,當時美方的接待人員對此問題表現得非常愕然,回答說他們做的項目基本上是績效審計。

一.國家審計准則中的伏筆

什麽是“績效審計”?在國內一直都有爭議,想來也是,因爲彼此邏輯出發點不同,才會導致前文的狀況。總體而言,績效審計與其他審計類別一樣,都是根據一定標准對一項活動進行確認、評價。績效審計必須依照一定的標准,只是它的標准十分廣泛,不像傳統的國家審計,大家僅僅盯著法律法規,在比較窄的領域開展審計工作。

2010年,《國家審計准則》在第六十五條大大豐富了國家審計標准的內容,突破了審計人員長期僅僅選用法律、法規、規章、文件和會計准則、會計制度作爲評價標准的慣性思維,提出了國家有關方針和政策、國家和行業的技術標准、計劃和合同、被審計單位的管理制度和績效目標、被審計單位的曆史數據和曆史業績、公認的業務慣例或者良好實務、專業機構或者專家的意見等都可以作爲審計評價的依據。六十五條的提出對于審計工作的發展具有重要意義,它能夠幫助我們擴張解釋目前審計發展的現狀、績效審計、國家審計與社會審計的區別等令人困惑的問題。

二.審計背後的標准

傳統國家審計與社會審計的區別是一個經常的話題,政府審計人員往往會抱怨注冊會計師的審計效果不盡人意,注冊會計師對國家審計也表示不理解,主要原因就是他們背後依據的作業准則不同,自然産生了差異。注冊會計師的審計是嚴格按照財政部頒發的執業准則來進行,他們主要關注會計報表的真實性和完整性,合法性不是他們要關注的主要內容,而國家審計人員則重點關注業務的合法性。比如一家國有企業買了三百瓶茅台酒用于招待,只要這些事項是真實的,注冊會計師不會關注,但國家審計人員則不然,他們認爲一個國有企業購買大量高檔酒嚴重違反中央八項規定的精神,屬于重要問題。由于國家審計人員和注冊審計師審計完全依據不同的標准進行審計,所以他們做出來的結果自然千差萬別。此外,國家審計和社會審計對完整性的關注也有顯著不同,比如一個收入過百億的企業,如果它存在一個賣廢品形成的五十萬元的小金庫,國家審計人員認爲是一個非常大問題,嚴重違反財經紀律,而社會審計人員會覺得此金額和收入比較起來,只有十萬分之五,並不特別嚴重,不會從整體上對該單位的報表形成大的影響。總之,國家審計和注冊會計師審計由于依據的標准不一,目標不一,他們的工作僅有部分內容重合,但相當大部分並沒有交叉。

在美國,績效審計的發展也經過了一個長時間的發展過程。剛開始時,美國審計署做的事和社會審計做的沒什麽區別,後來發現如果這樣做下去,根本沒有辦法面對越來越多的堆積如山的會計資料,而且被審單位也逐步規範,問題也越來越少。所以美國審計署開始逐步做績效審計,對被審單位的財務收支不再過分關注,把工作重點轉移到對國會通過法令的執行情況方面,相當于我們現在開展的政策執行審計。評價一個法令的執行情況自然和對一個單位的報表進行審計是性質不同的兩碼事,會計制度和准則變得不再重要,其他方面的標准則日益豐富起來,爲了和傳統的審計區別開來,他們把這種審計稱爲“績效審計”。

個人認爲依照財務法規、准則的標准進行的審計可以歸爲財務審計(當然傳統國家審計和社會審計開展的財務審計側重點有所不同),依照非財務的其他標准甚至良好實務進行的審計都可歸爲績效審計。就如評價一個人的開車水平,交通規則是最低的績效准則,如果一個人連交通規則都不遵守,根本不用談他的駕駛技術。當然在交通規則之上還有很多衡量駕駛技術的指標,這些指標可能對于選拔一個優秀的車手更爲重要,但遵守基本的交通規則這是入門條件。以此類推,應該把一部分(非全部)非財務的法律法規的規定納入績效評價的最低標准。目前根據中央的要求,審計機關開展的領導幹部自然資源資産離任審計,目的就是審一審領導幹部任內管轄的自然資源資産和生態環境的質量變化是多了,少了,好了,差了,它主要利用自然資源方面的法規和標准,屬于一種自然資源方面的績效審計。

三.如何選取績效審計的標准

談到績效審計的標准,大家自然而然會想到一個單位的上級或自己定的績效目標,比如增長率、産值、利潤等等,還有項目可研報告中提出的相關指標,這些也是績效審計評價的標准。這類標准比較容易查找,比對也比較方便,是績效審計常規的做法。不過,我們有時要比較客觀地看待一些可研報告,因爲很多可研報告只是“可批報告”,就是爲了審批而量身定做的報告,其目的只是爲了通過審批,所以在報告中提出的一些目標本身就不可行。如果簡單引用這些指標,自然得不出有意義的結論。比如一個電視塔提出要建到多少米才能更好地發射電視信號,實際上新的技術在地面已可以發射達到要求的電視信號,報告只是以這個爲借口想把電視塔建得高一點而已,如果拿這個目標來衡量這個電視塔的作用恐怕也是緣木求魚。

如果把一個項目和同類或類似項目進行橫向對比倒是比較新穎的辦法,往往可得出更具實際意義的結論,然後通過對比産生各式各樣標准,大大助推績效審計的發展。最近H市審計局開展的總部經濟補貼政策效益審計就大量地使用了該辦法,橫向對比同類城市多個指標,得到了一些有益的結論並得到了H市領導的重視,推動了H市總部經濟補貼政策的修訂,收到了不錯的效果。H市在同級別的城市中居于下遊,可以說前有標兵,後有追兵,憂患意識強烈,H市委市政府都對如何增強該市的經濟優勢非常關注,如何吸引綠色總部經濟進駐該市也是市委和政府工作的主要內容。審計組在進行審計時,就對標同級別三個城市總部經濟政策,從總部經濟補貼的最高額度、補貼的種類、引進總部經濟的數量等方面作了對比,找出了H市的差距,比較客觀地反映了H市總部經濟補貼政策存在的問題,並提出了修訂整合H市總部經濟補貼政策的建議。如H市獎勵補貼種類較A市少。A市總部企業獎勵補貼分爲5大類共13個獎項,其中提升能級獎勵分設4個獎項對企業提升能級進行獎勵,包括跨國公司地區總部和其他企業總部提級、入選權威機構排名、戰略提升獎勵等,梯次明確,有利于促進企業逐步發展壯大。而H市只有4大類共5個獎項,且只對取得3500強企業的總部企業進行獎勵,獎勵面較小。再如H最高獎勵額較B市低B市落戶獎和貢獻獎最高獎勵額分別爲一億元和4 000萬元,而H市則爲2000萬元、1 000萬元,僅爲B市的1/51/4

总部经济这个项目不仅把同類城市之间的指标进行外部对比,而且把H市總部經濟政策本身的補貼執行實際情況兩個指標進行了內部橫向對比。其一它把獲得總部經濟補貼的行業進行了對比,發現房地産企業單位平均獲獎勵補貼過高。20142016年,共有100家企業獲得總部獎勵補貼資金2億元,平均每家獲得200萬元。其中,15家房地産企業共獲得1.5億元,平均每家企業獲得1000萬元,在全行業中最高,是全行業平均值的3倍。這說明H市總部經濟的結構不夠合理,房地産比重過高,而生物醫藥、人工智能、信息技術、新材料、新能源獲得的補貼比重不高,這些行業的引進工作有待加強。其二它把獲得H市总部经济补贴的种類进行了分析,发现享受办公用房补贴的企业占比较大,而享受落户奖、贡献奖、培育奖的企业占比较小。20142016年,總部獎勵補貼資金共計(發)300家(次),其中,落戶獎、貢獻獎、培育獎、辦公用房補貼分別計(發)20家(次)、100家(次)、30家(次)、150家(次),分別占比7%33%10%50%。這說明真正吸引來H市落戶的企業少(落戶獎少),現有企業增長乏力(貢獻獎、培育獎比例低),發放最多的是現有的普惠型的辦公用房補貼。這兩個指標都表明H市的總部經濟引進工作都明顯存在不足,需要改進。

做绩效审计令人最困惑的问题就是标准的选取问题,这个标准可以从三个方面入手:首先可以自己和自己纵向对比,比如预定要完成的指标等;其次可以横向进行对比,和同類或近似的项目进行对比,往往可以得出一些更加有趣、意想不到的结论;最后也可以和这个行业(财务、会计類除外)的法律法规、标准和良好的实务进行对比,作为最低的绩效标准来衡量。

如果能把握這三個維度,績效審計開展並非無章可循、進退維艱,只要積極探索,道路會越來越寬廣,有助于審計的轉型,從單一的財務收支審計解放出來,完成一個個如資源環境審計、政策執行審計的新任務,提升審計工作的分量,服務于黨委和政府中心工作,發揮更加全面的作用。